近年來，隨著城市棚戶區(qū)改造和城市更新的不斷推進，在房屋征收補償過程中，因房屋征收產(chǎn)生的糾紛和矛盾也越來越多。特別是對未經(jīng)登記的無手續(xù)房屋征收，既要保障征收補償?shù)目陀^公正，又要防范征收實施過程中滋生腐敗的風(fēng)險。因此，對未經(jīng)登記的無手續(xù)房屋征收補償成為征收項目過程中遇到的重點和難點。本文將以北京市為例，針對征收實施過程中，對未經(jīng)登記非住宅房屋分類情況、相關(guān)政策、處理原則及建議進行探討。
分類情況
隨著城市建設(shè)的加快，一些老舊廠房、低效產(chǎn)業(yè)逐漸退出，在征收過程中，一些問題逐漸顯現(xiàn)。經(jīng)調(diào)研和對近些年國有土地上非住宅征收評估工作的評判和數(shù)據(jù)分析，非住宅征收評估存在評估對象特殊情況多、劃撥用地非住宅評估難，特別是未經(jīng)登記的無手續(xù)房屋情況復(fù)雜等諸多問題。
國有土地上非住宅無手續(xù)房屋一般指土地性質(zhì)是出讓（劃撥）的國有土地上建設(shè)的建筑物，因多種原因尚未辦理產(chǎn)權(quán)登記，取得房屋所有權(quán)證的房屋。
根據(jù)土地及房屋登記相關(guān)辦法，未經(jīng)登記的無手續(xù)房屋與有證房屋最大的區(qū)別在于有無相關(guān)的權(quán)屬申報資料，這是區(qū)分是否在房屋征收過程中是否合情合理取得補償?shù)淖罨疽蛩?。結(jié)合未經(jīng)登記的無手續(xù)房屋未辦理權(quán)屬登記存在的各種情況，按有無相關(guān)項目申報資料、規(guī)劃兩個維度分類，歸納常見未經(jīng)登記的無手續(xù)房屋情況如下：
(一) 無相關(guān)申報資料的房屋
1、無資料，不符合規(guī)劃
無權(quán)屬文件，包括但不限于《國有土地使用證》、《不動產(chǎn)權(quán)證書》、《房地產(chǎn)權(quán)證》，無法取得不動產(chǎn)登記機構(gòu)調(diào)取的不動產(chǎn)登記簿等不動產(chǎn)登記資料。
無任何規(guī)劃資料，包括但不限于項目立項批復(fù)或核準文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書、建設(shè)項目規(guī)劃條 件（土地儲備供應(yīng)）、“多規(guī)合一 ”協(xié)同平臺審核意見的函（簡稱“多規(guī)合一意見”）、建設(shè)工程設(shè)計方案、建設(shè)工程設(shè)計方案審查意見、規(guī)劃意見復(fù)函、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)工程竣工備案資料等。
無任何合同文件，包括但不限于國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同及補充協(xié)議、 轉(zhuǎn)讓合同和租賃合同，以及地價款繳納票據(jù)和完稅憑證、國有建設(shè)用地劃撥決定書等；房地產(chǎn)買賣合同、契稅發(fā)票、測繪成果等。且經(jīng)與屬地規(guī)自部門核查，也不符合地區(qū)控制性規(guī)化。
2、無資料，符合規(guī)劃
無權(quán)屬文件，包括但不限于《國有土地使用證》、《不動產(chǎn)權(quán)證書》、《房地產(chǎn)權(quán)證》，無法取得不動產(chǎn)登記機構(gòu)調(diào)取的不動產(chǎn)登記簿等不動產(chǎn)登記資料。
無任何規(guī)劃資料，包括但不限于項目立項批復(fù)或核準文件、建設(shè)用地規(guī)劃 許可證、建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書、建設(shè)項目規(guī)劃條 件（土地儲備供應(yīng)）、“多規(guī)合一 ”協(xié)同平臺審核意見的函（簡 稱“多規(guī)合一意見”）、建設(shè)工程設(shè)計方案、建設(shè)工程設(shè)計方案審查意見、規(guī)劃意見復(fù)函、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)工程竣工備案資料等。
無任何合同文件，包括但不限于國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同及補充協(xié)議、 轉(zhuǎn)讓合同和租賃合同，以及地價款繳納票據(jù)和完稅憑證、國有建設(shè)用地劃撥決定書等；房地產(chǎn)買賣合同、契稅發(fā)票、測繪成果等。
但經(jīng)與屬地規(guī)自部門核查，符合地區(qū)控制性規(guī)化。且歷史存在期限較久，在2008年1月1日（《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施之日）前建成的，并有存在必要性的房屋。
（二）有部分或齊全的相關(guān)申報資料，但未辦理產(chǎn)權(quán)登記的房屋
1、資料不全符合規(guī)劃，未辦理產(chǎn)權(quán)登記
1.1.因歷史原因。
1.2.企業(yè)改制。
1.3企業(yè)轉(zhuǎn)讓、變更。
1.4資料遺失。
2、資料齊全但規(guī)劃調(diào)整，未辦理產(chǎn)權(quán)登記
2.1有相關(guān)的權(quán)屬申報資料，但因超規(guī)建設(shè)（企業(yè)原因），未辦理產(chǎn)權(quán)登記。
2.2有相關(guān)的權(quán)屬申報資料，但因規(guī)劃用途、容積率調(diào)整（政府原因），未辦理產(chǎn)權(quán)登記。
2.3有相關(guān)的權(quán)屬申報資料，因權(quán)屬不清、債務(wù)、經(jīng)濟糾紛等（第三方 ）原因未辦理產(chǎn)權(quán)登記。
相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范標準、政策依據(jù)
（一）《北京市國有土地上房屋征收與補償實施意見》（京政發(fā)[2011]27號，自2011年5月27日起施行）；
（二）《關(guān)于國有土地上房屋征收與補償中有關(guān)事項的通知》（京建法[2012]19號，自2012年7月1日起施行）；
（三）《關(guān)于印發(fā)<北京市舊城區(qū)改建房屋征收實施意見>的通知》（京建發(fā)〔2013〕450 號）；
（四）《北京市國有土地上房屋征收評估暫行辦法》(京建法[2016]19號，自2017年2月15起施行)；
（五）《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《劃撥國有建設(shè)用地使用權(quán)地價評估指導(dǎo)意見（試行）》的通知》（自然資辦函〔2019〕922號，自2019年5月31起施行）；
（六）《北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會關(guān)于進一步做好國有土地上房屋征收補償決定有關(guān)工作的通知》（京建法〔2021〕2號）；
（七）關(guān)于發(fā)布《土地房地產(chǎn)類評估委托鑒定評估規(guī)范指南》的通知（北估秘[2022]001號，自2022年6月21起施行）；
（八）關(guān)于發(fā)布《北京市協(xié)議出讓涉及的劃撥地價評估技術(shù)指引（試行）》的通知（北估秘[2022]002號，自2022年7月18起施行）；
（九）《關(guān)于進一步規(guī)范國有土地上非住宅房屋征收評估與補償工作的通知（試行）》（京建法〔2023〕4號，自2023年7月1起施行）。
未經(jīng)登記無手續(xù)房屋處理原則
依據(jù)《暫行辦法》第四條“對于未經(jīng)登記的建筑，應(yīng)當(dāng)按照區(qū)人民政府的認定、處理結(jié)果進行評估?！?，給出了無手續(xù)未登記建筑房屋處理的方向。具體如何認定處理，各區(qū)縣在實施過程中，普遍采取一事一議、尊重歷史、客觀審慎的原則開展工作，常見的處理原則如下：
(一) 權(quán)責(zé)相當(dāng)原則
征收范圍內(nèi)對未經(jīng)登記、規(guī)劃用途調(diào)整的非住宅房屋認定、處理應(yīng)由屬地區(qū)人民政府作出，采取權(quán)責(zé)相當(dāng)原則，即不得隨意認定、處理，也不得隨意變更認定、處理確定的產(chǎn)權(quán)人。
被征收房屋用途的認定，按照房屋產(chǎn)權(quán)證明文件上記載的用途確定。房屋產(chǎn)權(quán)證明文件上沒有記載用途的，按照規(guī)劃部門批準用途確定。沒有規(guī)劃部門批準用途的，按照土地用途確定。
被征收房屋建筑面積的認定，按照房屋產(chǎn)權(quán)證明文件上記載的建筑面積確定；未取得房屋產(chǎn)權(quán)證明的房屋，按照區(qū)政府對未經(jīng)登記房屋認定的建筑面積予以確定。
（二） 依據(jù)充分原則
統(tǒng)一非住宅房屋用途認定需依據(jù)充分。明確無論征收什么性質(zhì)的非住宅房屋，評估時應(yīng)堅持房地一體，房屋用途統(tǒng)一與市基準地價土地用途分類相對應(yīng)，區(qū)分為商業(yè)、辦公、工業(yè)和公共服務(wù)四大類，并細化對應(yīng)到二級分類，解決非住宅房屋用途認定標準不統(tǒng)一問題。
征收整體房地產(chǎn)中部分房屋和土地，如果委托評估范圍未登記相應(yīng)面積，征收人應(yīng)委托有資質(zhì)測繪機構(gòu)進行面積測繪，以此確保評估范圍準確，且依據(jù)充分。評估作業(yè)時應(yīng)將被征收部分與整體房地產(chǎn)綜合考慮，可采用征收部分單獨評估、整體分割評估、整體價值減損評估中的一種方式確定。
（三）價值對等原則
評估國有非住宅房屋需根據(jù)登記或認定用途，由具有相應(yīng)資質(zhì)房地產(chǎn)估價機構(gòu)，依據(jù)相關(guān)估價規(guī)范、技術(shù)標準，采取合理估價方法，客觀評估被征收房地產(chǎn)價值，且不低于類似房地產(chǎn)的市場價值。
評估對已經(jīng)登記的非住宅房屋，改變原用途符合當(dāng)時市級政策的，可以進行用途調(diào)整。補償時按相應(yīng)房屋評估價值扣減應(yīng)補繳地價款，若被征收人提供補繳相應(yīng)地價款手續(xù)，則不予扣減。
房屋征收過程中針對相關(guān)情況的處理建議
(一) 無資料，不符合規(guī)劃
無論是線性工程如道路、綠化、河道、高壓線，還是房改舊改整片開發(fā)的征收項目，可由縣區(qū)級人民政府的城市規(guī)劃部門依法按程序認定違章、違法建筑，針對認定違建房屋由人民政府組織相關(guān)部門予以強執(zhí)無償拆除；也可由原建設(shè)或使用方限期自行拆除，如在規(guī)定限期內(nèi)自行拆除的，可適當(dāng)給予一定的拆除獎勵費用，各區(qū)縣在執(zhí)行時根據(jù)各區(qū)的財政資金或?qū)嵤╇y易程度自行統(tǒng)籌制定獎勵補助標準。
（二） 無資料，符合規(guī)劃
針對符合地區(qū)控規(guī)，由于歷史原因一直保持至現(xiàn)在的未經(jīng)登記的無手續(xù)房屋。可以經(jīng)政府相關(guān)部門認定后，參照現(xiàn)狀或規(guī)劃用途認定給予補償，也要與有證房屋有所區(qū)分，審慎補償房屋重置成新價。
涉及軍產(chǎn)時，建議遵循部隊相關(guān)房地產(chǎn)政策法規(guī)執(zhí)行。
（三）資料不全，符合規(guī)劃
針對因歷史、企業(yè)改制、資料遺失等原因造成產(chǎn)權(quán)申報資料不全，無法辦理產(chǎn)權(quán)登記的情況?？稍诜治銎錃v時資料的基礎(chǔ)上，參考以往實操案例，建議對于未經(jīng)登記的非住宅房屋，依據(jù)土地權(quán)屬審查結(jié)論或其他相關(guān)文件進行認定，無法提供上述文件及證明的，由區(qū)人民政府結(jié)合規(guī)自部門、房屋管理部門、被征收人出具有效證明文件以及相關(guān)證據(jù)材料研究確定。但在補償時，建議扣減房屋評估價值的10-15%；如同時改變用途，比照前款再扣減房屋評估價值的20-25%。
（四） 資料齊全，但規(guī)劃調(diào)整
1. 因超規(guī)建設(shè)無法辦理相關(guān)權(quán)屬證明，超出部分若能補交罰款變更為合法，方可進行補償；若不準許辦理，需給予重置成新價補償或不給與補償。
2. 因規(guī)劃用途、容積率調(diào)整（政府原因），未辦理相關(guān)權(quán)屬證明的，應(yīng)先補交地價款，變?yōu)楹戏ê罂蓳?jù)實按變更后用途進行補償。也可考慮按認定合法規(guī)劃用途，測算確定補償額，再扣除需補繳地價款。
3. 針對因權(quán)屬不清、債務(wù)、經(jīng)濟糾紛等原因無法辦理權(quán)屬證明的房屋。建議在取得相關(guān)法院及仲裁機構(gòu)判決結(jié)果后，依據(jù)判決結(jié)果進行合理補償。
結(jié)語：
未經(jīng)登記的無手續(xù)房屋作為歷史發(fā)展過程中的既定產(chǎn)物，其情況復(fù)雜。我們建議在認定時重點考慮歷史房屋建設(shè)時間、建設(shè)依據(jù)，審批及實施管理情況，政府及行業(yè)部門批準和管理情況，以及現(xiàn)狀使用用途等因素。目前各區(qū)縣在實施時也探索了按年代處理的方式,建議在后續(xù)城市更新發(fā)展過程中涉及征收、收儲、收購項目時，多征求相關(guān)方建議，引入更多專業(yè)意見，相互交流、審慎處理，研究制定出更科學(xué)的方式方法，按照不讓違法者獲利，維護社會管理秩序的原則，依法妥善地進行分類處置。
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